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   提案议案

代表建言地方立法——集聚众智立良法
来源:浙江日报 发布日期:2016-01-29


  去年12月30日,省十二届人大常委会第二十五次会议表决通过《温州市市容和环境卫生管理条例》。这意味着,在获得地方立法权近半年后,温州出台首部“量身定制”的地方性法规。

  2015年7月和9月,根据修改后的立法法,省人大常委会分两批确定9个市可以行使立法权。至此,我省所有设区市都拥有了地方立法权。

  围绕促进改革发展,地方立法需从何处着力?又该如何应对面临的挑战?

  立足地方实际

  1月28日下午,省十二届人大四次会议召开最后一次全体会议,其中一项议程是“通过关于修改《浙江省地方立法条例》的决定”。

  新修改的立法法和《浙江省地方立法条例》,明确设区市的立法定位,规定设区市的立法权限范围。省人大代表、省人大法制委员会主任委员、省人大常委会法工委主任丁祖年说:“地方立法的功能在于对国家立法拾遗补缺,如细化国家法律,补充国家立法对本地特有事项的空白等。设区市的立法一定要紧紧抓住当地改革发展和群众高度关注的事项开展,坚持问题导向,着眼于解决实际问题。”他呼吁,地方立法不要重复立法、抄搬立法、空洞立法,不要大而全,需要几条就定几条。

  设区市可以行使立法权无疑是一则好消息,但在丁祖年代表眼里,这更意味着责任和压力:“帮助设区市立好法,省人大要做的事有很多。”

  尽管地方立法权为“改革于法有据”提供了更好条件,但在立法权行使过程中,要避免出现地方保护和部门利益法制化现象。

  “地方保护是对全局一盘棋的破坏,一味维护部门利益是公权力对公民权利的挤压。”丁祖年代表说,如在立法中扩大或强化政府部门的职权,随意设置有利于自身的行政措施,增加行政相对人的负担和不便,甚至限制公民的权利行使等,就是部门利益法制化的突出表现。

  扩大公众参与

  设区市的地方立法权如运用得当,可为地方改革发展提供强劲的制度竞争力。

  1988年,宁波依法享有地方立法权,至今出台法规已逾百件,既在国家立法“大而全”的事项中挖掘地方“小而精”的题材,增强上位法的可操作性,又注重自主立法,为解决本地问题提供法律保障,还先后出台无居民海岛管理条例、慈善事业促进条例等,引领和推动地方改革创新。

  一部好法规,一方面应当立足本地实际需要,另一方面要使制度、措施切实可行又便于操作。要做到这一点,关键要发挥人大在立法中的主导作用。丁祖年代表说:“在立法前,人大要主动编制立法计划,选好项目;立法中,要精心组织起草工作,重要的法规最好由人大直接组织起草,即使政府起草,人大也要提前介入。在立法的各个环节,要充分发挥人大代表的作用,尽可能扩大公众参与,积极依靠专家等社会力量参与。”

  丁祖年代表还提出,地方人大可借鉴省人大常委会的做法,如实行由实际工作部门、立法机构和专家学者共同参与的起草小组制度、推行代表分专业有重点参与立法工作机制等,“充分发挥各级人大代表的作用,可以提高公众参与的深度与质量,为防止滥用权力筑起防线。”

  省人大代表、省律师协会顾问李根美认为,委托立法也不失为良策。“可引入第三方,发挥社会组织、中介组织在立法中的作用。”李根美代表说。

  省人大代表、浙江大公律师事务所管委会主任李旺荣指出,法规制定中,章节齐全、条文众多的“汇编式”起草模式,会使地方法规缺乏当地特色。他提交的《关于律师参与地方立法工作的几点建议》提出,希望立法机构考虑将地方法规起草工作委托给当地律师协会、律师事务所或律师协会各专业委员会,由专业部门出具立法草案(初稿)或立法论证报告。

  “律师不仅具备法律操作、应用的实践经验,还广泛接触社会,能将本地群众对法律的需求转化为法律规范。”李旺荣代表说。

  补齐人才短板

  2015年7月,省人大常委会法工委迎来9张新面孔,他们来自9个新获得地方立法权的设区市,“取经”是此行的目的。

  无论是破解部门利益法制化的难题,还是提高立法质量、助推当地改革,都离不开人才支撑。正如李根美代表反复强调的,“立法是个技术活”,而各设区市的立法人才储备情况不容乐观。丁祖年代表说:“立法是政治性、专业性很强的工作,立法工作人员需要具备较强的政治敏锐性、坚实的法律素养、宽广的多领域知识、丰富的社会经验及前瞻性的眼光。”

  丁祖年代表告诉记者,我省所有设区市都设置法制委员会和法制工作委员会,但设立这两个机构,并不代表就具有了符合要求的立法能力,现在配备的立法工作人员大部分没有直接的立法经验,知识结构也不相适应。立法能力的掣肘已成为开展地方立法的瓶颈。

  随着11市开始行使地方立法权,省人大法制委、省人大法工委的工作量也明显增加。为帮助温州制定首部地方性法规,省人大法工委的数名工作人员深度参与调研、论证。丁祖年代表说,尽管省人大会加强指导和培训,“但主要还是要靠各地自身的重视并采取有效措施,加强立法队伍建设。”

  李根美代表建议各地借助外脑,尽快建立立法专家库,邀请专业人士参与。“修改的《浙江省地方立法条例》中也提到,重视发挥普通群众和专家学者在立法中的作用。”她认为,设区市的专业人才有限,希望省人大能推荐相关专家定期前往各设区市指导开展立法工作。本报记者丁谨之金春华

  通讯员王鹏程

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